VIII SAVJETOVANJE BH K CIGRÉ:

VIII Savjetovanje

Prof. Dr. Mirza Kušljugić
Univerzitet u Tuzli, Fakultet elektrotehnike
VIII Savjetovanje BiH komiteta CIGRE 
Neum, 22.10.2007.

Politička ekonomija i reforma
elektroenergetskog sektora
(Iskustva reformi u Bosni i Hercegovini
i Jugoistočnoj Evropi)

I UVOD

U posljednjih nekoliko decenija sve je izraženija tendencija uvođenja tržišnog poslovanja u gotovo svim aspektima moderne ekonomske aktivnosti. Proces uvođenja tržišnog poslovanja se obično naziva liberalizacija ili deregulacija određenog sektora. U mnogim zemljama se provodi ili je provedena liberalizacija u tradicionalno ''državnim'' sektorima: avionskog prevoza, telekomunikacija, bankarstva, željezničkog saobraćaja i konačno u (elektro)energetskom sektoru.
Osnovni cilj liberalizacije je zamjena državnog upravljanja kompanijama sa privatnim (privatizacija) i uvođenje tržišne konkurencije (liberalizacija). Iniciranje reformi, koje treba da rezultiraju liberalizacijom nekog sektora, slijedi nakon političke odluke nadležnih državnih institucija. Osnovni razlozi za pokretanje reforme državno kontrolisanih sektora su:

• Nedostatak finansijskih sredstava za nove investicije
• Ekonomska neefikasnost sektora
• Slabe tehničke performance (npr. nezadovoljavajuća pouzdanost sektora)
• Nagomilani gubici uzrokovani upravljanjem sektorom na ne-ekonomskim principima (npr. uslijed postojanja subvencija).

Infrastrukturni sektori, kao što su telekomunikacije, vodosnabdijevanja i elektroenergektski sektor, koje karakterišu velika kapitalna ulaganja (a time i teškoće sa privlačenjem privatnih investitora), ekonomija obima, koja proizilazi iz prirodnog (mrežnog) monopola, kao i velika politička osjetljivost, predstavljaju poseban izazov za uvođenje tržišnog poslovanja. Ovi sektori su tradicionalno bili centralna funkcija vlada. I nakon uvođenja tržišta vlade nadziru njihovo funkcionisanje (obično preko regulatora) kako bi eliminisali monopolsko poslovanje privatnih kompanija.
I pored pomenutih problema pojedini infrastrukturni sistemi (npr. vazdušni transport i upravljanje aerodromima) su uspješno reformisani u pravcu uvođenja tržišta. Sektor telekomunikacija predstavlja najveći uspjeh u domenu infrastrukturnih - mrežnih industrija. Zahvaljujući tehnološkim inovacijama i kreiranju novih proizvoda (npr. bežična telefonija) i servisa u ovom sektoru je pokrenuta konkurencija, koja je rezultirala boljim uslugama i nižim cijenama. Zbog toga je reforma ovog sektora obično imala političku podršku.

Elektroenergetski sektor se pokazao kao najteži za provođenje reformi. Osnovni razlozi za ovo su:

• Izražena ekonomija obima u modernim proizvodnim jedinicama i velika barijera ulaska novih tržišnih aktera
• Specifične tehničke karakteristike elektroenergetskog sistema, kojim se lakše upravlja centralnim sistemom nego decentralizovanom koordinacijom
• Ne postojanje tehnoloških inovacija (za razliku od telekomunikacija), koje su katalizatori fundamentalnih promjena u modelu poslovanja.

I pored izraženih problema u zadnjih 30 godina su pokrenuti procesi liberalizacije elektroenergetskog sektora u većini razvijenih zemalja1 kao i u zemljama u tranziciji. Na osnovu stečenih iskustava razvijen je i teoretski model reforme elektroenergetskog sektora (kao i poželjni – ''standarni'' model tržišta električne energije), koji je primijenjen i prilikom dizajniranja reforme u BiH2.
Međutim, tržišta se ne uspostavljaju trenutno i spontano i ne funkcionišu bez pomoćnih institucija: regulatornih komisija, operatora tržišta/sistema, banaka i nezavisnih sudova. Institucionalni okvir ima značajan uticaj na efikasnost funkcionisanja tržišta. Aktuelna literatura takođe istražuje uticaj političke ekonomije (politike) na funcionisanje tržišta, odnosno interakciju političkih snaga sa institucijama tržišta, sa ciljem uticaja na njegovo funkcionisanje3. U većini dostupne literature autori tvrde da uticaj politike za posljedicu ima distorziju u funkcinisanju tržišta (odstupanja od ekonomskih teoretskih idealnih modela) i da predstavlja osnovni razlog da provedene tržišne reforme ne daju željene rezultate.
U literaturi u kojoj se, na osnovu empirijskih iskustava, analiziraju procesi provođenja reformi elektroenergetskog sektora u pojedinim zemljama, posebna pažnja se posvećuje uticaju političkih faktora na brzinu implementacije i karakter reformi.

II LIBERALIZACIJA ELEKTROENERGETSKOG SEKTORA U RAZVIJENIM ZEMLJAMA - ENERGETSKA POLITIKA EU

            Reforme elektroenergetskog sektora u razvijenim zemljama za cilj imaju uvođenje konkurencije u tradicionalne državne monopole, difersifikaciju snabdijevača i smanjenje cijena. Diversifikacija izvora snabdijevanja je naročito važna za energetski zavisne zemlje Evropske Unije (EU). Energetska politika EU usmjerena je ka obezbeđivanju budućeg sigurnog snabdijevanja energijom4 i zauzimati će sve važnije mjesto u njenoj političkoj agendi. Trenutno se energetske potrebe država članica EU pokrivaju sa 41 % nafte, 22 % gasa, 16 % uglja, 15 % atomske energije i 6 % iz obnovljivih izvora energije. EU se trenutno snabdijeva energentima iz vlastitih izvora u iznosu od dvije trećine, a samo u jednoj trećini zavisi od uvoza. Taj odnos će se do 2030. g. obrnuti. U zelenoj knjizi EU se na početku naglašava, da je svijet stupio u novo energetsko doba, u kojem Evropa mora razviti sveobuhvatnu zajedničku energetsku politiku, sa snažnije izraženom diversifikacijom oblika energije, zemalja porijekla i tranzitnih puteva. Za ostvarenje zajedničke energetske politike EU namjerava ''koristiti sve raspoložive instrumente, uključujući i zajedničku spoljnu i bezbjednonosnu politiku''. Za realizaciju postavljenih ciljeva EU se spremna razviti strateška partnerstva sa najvažnijim tranzitnim i zemljama proizvođačima. Jugoistočna Evropa se posebno vidi kao važan partner za budući tranzit prirodnog gasa iz regiona zapadnog Kaspijskog mora, kao i iz centralne Azije preko Turske i Crnog mora.

Prognoze ukazuju da će od energetskih izvora prirodni gas imati sve veću ulogu. Očekuje se povećanje potražnje za ovim energentom u domaćinstvima, industriji i prije svega za proizvodnju električne energije. Prema jednoj prognozi konsultantske firme  A. T. Kearney EU će učetvorostručiti količinu gasa koja se koristi za proizvodnju električne energije u periodu između 2002. g. i 2030. g. Trenutno EU uvozi polovinu svojih potreba za gasom (iz Norveške, Alžira i Rusije) od čega je polovina porijeklom iz Rusije. Prema prognozama austrijskog energetskog koncerna OMV EU će 2030. g. zavisiti od uvoza prirodnog gasa u visini od oko 80 %. Uz očekivano smanjenje proizvodnje iz izvora u Sjevernom moru (u Velikoj Britaniji i Norveškoj) zavisnost EU od isporuka gasa iz Rusije će se povećavati. Rusija bi tako za EU postala prvorazredni isporučilac ovog energenta. Zavisnost između Rusije i zapadne Evrope u oblasti snabdijevanja energijom, međutim, ni u kom slučaju nije jednostrana. Evropa za Rusiju predstavlja sigurnog i pouzdanog klijenta i potencijalnog investitora za modernizaciju i razvoj njene energetske privrede. Dakle u energetskom odnosu između EU i Rusije važnu ulogu igraju različiti i vrlo često suprotstavljeni interesi i tendencije, iz kojih proističe sveukupno posmatrano jedna nejasna slika budućeg snabdijevanja prirodnim gasom EU. Stoga je u narednom periodu između EU i Rusije očekivati strateško sučeljavanje po pitanju energetskih politika, koje će biti karakterisano atmosferom uslovljavanja ali i pregovora. Uvažavajući da je Jugoistočna Evropa važan južni koridor za diversificirano snabdijevanje EU prirodnim gasom i naftom, za očekivati je da će se odnosi EU i Rusije prelamati i preko ovog područja.

III LIBERALIZACIJA ELEKTROENERGETSKOG SEKTORA U ZEMLJAMA U TRANZICIJI

Liberalizacija elektroenergetskog sektora u zemljama u razvoju/tranziciji u oređenju sa razvijenim zemljama ima različite povode i ciljeve5. Po pravilu ovaj sektor u zemljama u razvoju nije funkcionisao po ekonomskim principima. Državne subvencije su bile uobičajene, kako na strani proizvodnje tako i potrošnje. Pouzdanost sistema je bila ispod standarda razvijenih zemalja, a cijene često ispod ekonomski održivih. Zato je povod za liberalizaciju elektroenergetskog sektora u zemljama u razvoju uvođenje komercijalnih principa poslovanja, koji bi privukli strane investitore i na taj način obezbijedili nedostajuća finansijska sredstva za unaprijeđenje kvaliteta i pouzdanosti sistema.
Pored različitih povoda za reformu sektora, početno stanje u zemljama u tranziciji se takođe razlikuje od stanja prije provođenja reformi u razvijenim zemljama. Ovo se odnosi kako na tradiciju poslovanja u tržišnim uslovima tako i na tehno-ekonomske karakteristike sektora. U značajanom broju zemalja u tranziciji elektroenergetski sistemi su relativno mali po snazi. U ovu grupu spada i sistem Bosne i Hercegovine (minimalna snaga u 2006. godini iznosila je cca 800 MW a maksimalna nešto preko 2000 MW). Za ovakve male sisteme ''standardni''model tržišta mnogo većih sistema razvijenih zemalja nije automatski primjenljivi. Pored toga u većini zemalja u tranziciji restruktuiranje industrije, naročito bazne, uzrokovalo je kratkoročno smanjenje potrošnje i početnu pojavu viška instalisanih kapaciteta. Ovaj fenomen je naprimjer naročito prisutan u poslijeratnom periodu u Bosni i Hercegovini. Sve ovo upućuje da kratkoročni strateški interesi zemalja u tranziciji mogu biti različiti od interesa razvijenih zemalja. Zato su neke od zemalja u tranziciji ispravno donijele političke odluke da brzinu reformi u sektoru, a naročito procesa privatizacije, prilagode svojim kratkoročnim prioritetima, istovremeno ne negirajući dugoročno opredjeljenje ka potpunoj liberalizaciji elektroenergetskog sektora6.
Opisana komparacija različitih polaznih osnova i kratkoročnih ciljeva reforme elektroenergetskih sektora razvijenih i zemalja u razvoju/tranziciji ukazuje na opravdanost političkih opredjeljenja pojedinih zemalja u razvoju da definišu specifične koncepte razvoja ovog sektora i tome prilagode kratkoročnu strategiju uvođenja reformi, a posebno dinamiku procesa privatizacije.

IV ENERGETSKA ZAJEDNICA – REGIONALNO TRŽIŠTE ELEKTRIČNE ENERGIJE JUGOISTOČNE EVROPE

Zemlje Jugoistočne Evrope ne raspolažu značajnijim rezervama energenata (sa izuzetkom nekih fosilnih resursa primarne energije, uglavnom baziranih na niskokaloričnim ugljevima), te stoga u različitom stepenu zavise od uvoza. Jugoistočna Evropa se nakon prve faze političke stabilizacije nalazi pred teškim zadatkom ekonomskog oporavka i razvoja. Premda od 2000. godine sve zemlje regiona bilježe pozitivne stope rasta, one se prije svega svode na rast uslužnog sektora. Kada se radi o industrijskoj proizvodnji u zemljama zapadnog Balkana do sada skoro da i nije zabilježena tendencija oporavka.
Opšta situacija u energetskom sektoru u Jugoistočnoj Evropi može se okarakterisati sljedećim činjenicama7:

• Postojeće elektrane i industrijska postrojenja su zastarjeli, što za posljedicu ima visok energetski intenzitet.
• Prosječna potrošnja energije u domaćinstvima po kvadratnom metru stambene površine je dva i po puta veća od prosjeka u sjevernoj Evropi. Uprkos tome postoje izveštaji koji tvrde da u zavisnosti od pojedinačne zemlje negdje između jedne četvrtine i jedne trećine domaćinstava ne postiže minimalnu toplotu u zagrjevanim prostorijama. Smrtnost u zimskim mjesecima je u cijelom regionu porasla za preko trideset posto iznad mjesečnog prosjeka. Ovom pojavom su prije svega pogođena takozvana siromašna domaćinstva.
• Više od polovine domaćinstava za grijanje i kuvanje koristi drva ili ugalj. Posljedice toga su zagađen vazduh u stanovima i hronična oboljenja.
• Tehnološki zastarjele termoelektrane u visokom stepenu zagađuju vazduh i vode. Emisija ugljen dioksida po jedinici bruto nacionalnog dohotka je više nego dvostruko veća od svjetskog prosjeka.

Sve navedeno upućuje da je za osiguravanje preduslova za ekonomski oporavak zemalja ovog regiona neophodno modernizovati njihove (elektro)energetske sisteme, za što je potrebno obezbijediti značajna finansijska sredstva. Jedini realan izvor finansija za potrebne nove investicije je strani kapital. Međutim, pojedinačna energetska tržišta su ograničena na teritoriju jedne države, i obzirom na veličinu neatraktivna su za strane investitore. Energetska privreda regiona je organizovana na neekonomski način, što je posledica naslijeđa iz socijalističkog vremena, a osim toga je i do današnjeg dana usko isprepletena sa interesima nacionalnih država. Sve ovo onemogućava osiguravanje sigurnog snabdijevanja energentima koje je potrebno za ekonomski oporavak regiona.

Zbog svega navedenog jedino se putem integrisanog energetskog tržišta regiona mogu stvoriti osnovni uslovi za produktivnu konkurenciju i time probuditi interes inostranih investitora. Svetska Banka i Evropska Komisija su u načelnim dokumentima za sada razvili ideju o izgradnji energetske infrastrukture, koja je zasnovana na podeli rada.8 Ukoliko se ona, međutim, želi sprovesti u djelo, onda se moraju donijeti osnovne političke odluke, kako bi se stvorile ekonomske i tehničke pretpostavke koje za sada u samom regionu ne postoje.

Sljedeći zadaci se moraju konkretno riješiti:

• postojeće elektrane moraju biti modernizovane, kako bi se njihova efikasnost i ekološka ispravnost povećale;
• ogromna specifična potrošnja energije (potrošnja po proizvodnoj jedinici) u industriji mora u skladu sa međunarodnim standardima biti bitno smanjena;
• isto vaši i za domaćinstva, u kojima je potrebno uvođenje aparata koji racionalno koriste energiju kao i efikasnije osiguravanje grejanja;
• u cilju poticanja trgovine energijom unutar regiona i sa susedima izvan regiona, u prvom redu sa EU, treba uspostaviti regionalno zajedničko energetsko tržište, koje će prije svega doprinijeti poboljšanju snabdjevenosti i istovremeno smanjiti troškove;
• oslanjajući se na regionalno tržište energijom buduće investicije treba optimalno koristiti uz pomoć regionalnog usaglašavanja;
• uz međunarodnu saradnju prilikom izgradnje naftovoda i gasovoda treba obezbediti snabdevanje primarnom energijom.

Zadaci od 1 do 3 se mogu posmatrati kao nacionalni, a zadaci od 4 do 6 su nadnacionalni i kao takvi zahtijevaju političku i tehničku regionalnu saradnju, a osim toga i uključivanje regiona u međunarodnu energetsku privredu i politiku. U zajedničkoj studiji Svjetske Banke, SAD i Evropske Komisije napravljena je procjenu investicija, koje bi bile neophodne da bi se elektroenergetski sistem Jugoistočne Evrope podigao na nivo EU po pitanju sigurnosti snabdijevanja (obnova postojećih i izgradnja novih proizvodnih i prenosnih kapaciteti), koja ona iznosi 25 milijardi US dolara.9

V REFORMA ELEKTROENERGETSKOG SEKTORA U BIH – ANALIZA UTICAJA POLITIČKIH FAKTORA

U ovom poglavlju prikazan je autorski osvrt - analiza uticaja političkih faktora na provođenje reforme energetskog sektora u Bosni i Hercegovini (BiH). Fokus analize je reforma elektroenergetskog sektora (ees). Autor je analizu bazirao na brojnim razgovorima sa akterima reforme i ekspertima, kako inostranim tako i domaćim.
Analizu reforme ees Bosne i Hercegovine nije moguće provesti bez uvažavanja političkih specifičnosti naše države. Sama činjenica da u BiH postoje tri (sa tehničkog aspekta nelogične) elektroprivredne kompanije, između kojih se ostvaruje minimalna razmjena energije i funcionalna koordinacija, čini ees BiH kompleksnim i vjerovatno jedinstvenim u svijetu10. Stoga nije iznenađujeća konstatacija da je reforma sektora inicirana i uglavnom realizovana (implicitno i nametnuta) pod velikim uticajem međunarodnih faktora (prije svega Svjetske Banke, SAD i Evropske Komisije). Ova činjenica je veoma važna polazna osnova za analizu, pošto ukazuje da reforme nisu inicirali BiH politički akteri, čime izostaje i važan faktor uspjeha reforme – lokalno vlasništvo nad reformskim procesom11.
Činjenica da domaći politički akteri nisu inicirali reforme u ees ne znači da njihovo provođenje nije bilo pod znatnim uticajem politike. U principu, uticaj politike (države) na reformski proces nije a priori loša stvar. Već je navedeno da za zemlje u tranziciji standardni modeli tržišta, koji uključuju i privatizaciju, ne moraju kratkoročno biti optimalne strategije. Otpor vlada pojedinih zemalja nametanju ovih modela od strane stranih konsultanata većinom je bio legitiman i opravdan.
Problem sa političkim uticajem u BiH je da on nije sistematičan niti baziran na usvojenoj strategiji razvoja sektora12. Domaći politički akteri djeluju bez jasnog koncepta/vizije razvoja sektora često sa ad hoc politikama. To kod stručne javnosti izaziva odbojnost uključivanja u rasprave oko budućnosti sektora. Zato su pored političari najaktivniji učesnici u raspravama pojedini novinari.
Aktivnost lokalnih političkih aktera uglavnom je usmjerena na nove investicije u proizvodne objekte, bez da se definišu prioritetni projekti i dinamika njihove izgradnje. Istovremeno njihova aktivnost na provođenju reformi u sektoru je zanemariva.13 Sve ovo u javnosti izaziva sumnje u prave namjere političara i smanjuje podršku reformama. Kao ilustracija neutemeljenog pristupa sektoru može se navesti i jedna od netačnih paradigmi, koje su kreirali lokalni političari i mediji, da je BiH bogata sa elektroenergetskim resursima, i da ovaj sektor predstavlja veliki izvozni potencijal. Ovo možda kratkoročno i jeste tačno ali dugoročno je veoma upitno, zbog činjenice da su primarni resursi BiH uglavnom bazirani na niskokvalitetnim ugljevima, čije iskorištavanja je sa ekološkog aspekta veoma skupo.
Međutim, najveća prepreka provođenju reformi u ees je nekoordinirana aktivnost između ključnih institucija nadležnih za energetiku – entitetskih vlada. Postoji opravdana sumnja da se nakon završetka izrade Studije o energetskom sektoru BiH neće pristupiti izradi energetske strategije BiH.14
Nadu da će se u ees uvesti više sistematičnosti ulijeva činjenica da je BiH pristupanjem Energetskoj Zajednici (EZ) prihvatila niz standarda i obavezujućih procedura EU. Naravno da će sve da zavisi od efikasne implementacije preuzetih obaveza. Trenutno, ne samo u BiH, prihvatanje duha ugovora i obaveza koje proističu iz njega, među političkom elitom nije veliko.15
Najveći problem u interakciji između političkih aktera i reformskih procesa predstavlja ne poznavanje ili ne prihvatanje koncepta upravljanja (elektro)energetskim sektorom kao javnim dobrom. Po konceptu javnog dobra energetski resursi pripadaju državi, odnosno njenim građanima. Stoga su i javna preduzeća, kojima je povjereno upravljanje energetskim resursima, obavezna da posluju na osnovu ovog principa. Isto vrijedi i za ministarstva i vlade, koji u ime građana u javnim preduzećima ostvaruju funkciju nadzora.

VI ZAKLJUČAK

Politički uticaj na energetski sektor ne mora a priori da bude negativan. Ovo se posebno odnosi na period kada se pokreću suštinske reforme, koje u procesu prilagođavanja/restruktuiranja sektora zahtijevaju rješavanje socijalnih posljedica liberalizacije. Bez intervencije države ovi procesi se ne mogu uspješno realizovati16. Uloga države, preko regulatornih tijela, je takođe presudna i u sprječavanju privatnih monopola. Država svojim mehanizmima koriguje negativan uticaj tržišta i na aktivnosti naučno-istraživačke zajednice. Međutim, da bi uloga države/politike bila uspješna njene intervencije moraju biti sistematične i osmišljene. To znači da aktivnosti državnih institucija treba da budu bazirane na strategijama i konceptima razvoja i operativnim politikama, koje iz njih proističu. To takođe znači da prilikom određivanja pravaca djelovanja državne institucije treba da konsultuju naučne organizacije i stručne asocijacije. Sve to, na žalost, još nije praksa u BiH. Osnovna krivica za trenutnu neorganizovanost u elektroenergetskom sektoru leži na političkim faktorima. Međutim, dio odgovornosti snosi i stručna zajednica. Očekivana rasprava o energetskoj strategiji BiH predstavlja priliku da se i u BiH konačno uspostavi dijalog između države i struke , sa ciljem definisanja optimalnih kratkoročnih i dugoročnih strateških ciljeva razvoja. Uloga BiH Komiteta CIGRE, kao najjače strukovne asocijacije u sektoru u tom procesu treba da bude posebno značajna.

BH K Cigré | Članstvo | Stručni skupovi | Izdanja | Najave | Linkovi